从可查及资料看，“编制”用于表示政府人员定额，首次出现于清末预备立宪的相关文件中。而对政府人员实行定额管理，在中国历史相当悠久，最早可追溯至西汉时期，并一直延用到清末。在西汉有关文献中，已经出现了对官吏数量的有关规定，可以理解为是最早的人员定额管理。如，《史记·汲郑列传》集解如淳曰：“律，太守、都尉、诸侯内史，史各一人，卒史、书佐各十人。”尹湾汉墓出土的《东海郡属吏设置簿》记载，（东海郡）太守府属吏有卒史9人、属5人、书佐9人、用算佐1人、小府啬夫1人[8]。这些记录是目前可查及的最早的关于人员定额的规定。

自西汉以后，关于人员定额的规定散见于历代文献中。如，《唐六典》记载，唐中央政府门下省设官员“侍中二人，黄门侍郎二人，给事中四人，录事主事各四人……”，并规定了令史、书令史、典仪、典书、传制、掌固等胥吏的定额[9]。《明史》详细记载了明朝中央政府到地方府县官员数量，如洪武六年户部“设尚书二人，侍郎二人，分为五科。……每科设郎中、员外郎各一人，主事四人”[10]，“县，知县一人，正七品县丞一人，正八品主簿一人，正九品其属，典史一人”，“儒学。府，教授一人，从九品训导四人。州，学正一人，训导三人”[11]等。《大明令·吏令》中还记载了吏员人数的规定：“各州以秋粮为额，贰十万石之上，壹拾名；伍万石之以上，捌名；伍万石以下，陆名。各县不拘粮额，并设陆名。” [12]至清朝，对政府机构人员定额依然有专门规定，如《钦定大清会典》记载，（清）吏部设尚书满、汉各1人，左、右侍郎满、汉各1人，郎中15人，员外郎16人，主事13人，善本笔贴式12人，笔贴式74人，京承81人，除额外官外总人数224人[13]。

（作者单位：中央编办政策法规局；文章来源：《中国机构改革与管理》2018年第12期；封面图片来源于网络）

注释：

[8] 谢桂华：“尹湾汉墓新出〈集簿〉考述”，1997年第2期《中国史研究》。

[9]《唐六典·卷八门下省》，中华书局，2016年。

[10]《明史·职官志一》，中华书局，2013年。

[11]《明史·职官志四》，中华书局，2013年。

[12] 柏桦：“明代州县官吏设置与州县政治体制”，2002年第3期《史学集刊》。

[13]《钦定大清会典事例·卷十四吏部》，上海古籍出版社，2002年。